РЕШЕНИЕ НОВОСИБИРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 25.01.2002 № 3-21-2002
<ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМИ ПРИМЕНЕНИЮ ПРИЗНАНЫ ОТДЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗАКОНА НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ "О БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ И БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
НОВОСИБИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 25 января 2002 года Дело № 3-21-2002
(извлечение)
Рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Новосибирске дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральным законам положений Закона Новосибирской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области",
установил:
Закон Новосибирской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области " был принят 22 декабря 1994 года, опубликован в газете "Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов" 23.02.95.
Прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании отдельных положений Закона области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области" противоречащими Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону "О введении в действие Бюджетного Кодекса РФ", признании их недействующими и не подлежащими применению.
В судебном заседании прокурор поддержала заявленные требования и просила их удовлетворить.
Представители Новосибирского областного Совета депутатов признали требования прокурора области частично. Пояснили, что Закон области вступил в противоречие с позднее принятым БК РФ. Новосибирский областной Совет депутатов запланировал работу по приведению Закона области в соответствие с действующим бюджетным законодательством.
Признание представителями Новосибирского областного Совета депутатов требований прокурора о признании противоречащими федеральным законам ст. 2, 3, ч. 1 п. 1 ст. 6, ч. 2 п. 1 и п. 2 ст. 6, п. 1, 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, ст. 12, абзаца 3 п. 4 ст. 23 Закона области принято судом. В удовлетворении остальных требований представители Новосибирского областного Совета депутатов просили отказать, сославшись на соответствие этих положений федеральным законам. Представитель главы администрации Новосибирской области в судебное заседание не явился, просил дело рассмотреть в его отсутствие, представил письменные объяснения, в которых признал требования прокурора в той же части, что представители Новосибирского областного Совета депутатов.
Выслушав объяснения прокурора, представителей Новосибирского областного Совета депутатов, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора об удовлетворении заявления, суд считает, что заявление подлежит удовлетворению в признанной части требований, а в остальном удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
1. В ст. 1 Закона области бюджет Новосибирской области определен как "форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления".
Прокурор полагает, что данная норма противоречит абз. 2 ст. 6 БК РФ, где дано понятие бюджета как "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления".
Представители заинтересованных лиц пояснили, что по существу ст. 1 Закона области не противоречит абз. 2 ст. 6 БК РФ и просили в удовлетворении требования отказать.
Суд согласен с доводами заинтересованных лиц.
Понятие "бюджет" в Законе области было заимствовано законодателем области из ст. 1 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Сейчас оно устарело. Однако понятие носит общий характер, не содержит каких-либо предписаний нормативного характера, поэтому суд не может проверять данную норму на соответствие ее федеральным законам. Привести ее в соответствие с действующим законодательством - прерогатива законодателя.
С учетом изложенного, в удовлетворении требования прокурору должно быть отказано.
2. В соответствии с пунктом 2 ст. 10 Закона области в целях сбалансированности бюджета областной Совет депутатов и представительные органы местного самоуправления могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.
Прокурор области усматривает противоречие данной нормы Закона области пунктам 4 и 5 ст. 92 БК РФ, установившим, что размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может превышать 15 процентов, а местного бюджета - 10 процентов. Механизм секвестра бюджета был предусмотрен ст. 24 Закона РСФСР "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", который был признан утратившим силу Федеральным законом "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации". Норма Закона области противоречит статьям 229, 230 БК РФ, которыми предусмотрено введение режима сокращения расходов бюджета в случае, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, регламентирован порядок принятия соответствующих решений органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Представители заинтересованных лиц не согласились с доводами прокурора и просили в удовлетворении отказать. Сослались на то, что конкретный предельный размер дефицита бюджета Новосибирской области и общий предельный размер дефицита местного бюджета определяется Законом области "Об областном бюджете Новосибирской области" на очередной финансовый год в размерах, определенных в п. 4 и 5 ст. 92 БК РФ. Действительно, оспариваемой нормой Закона области не устанавливается конкретный размер предельного дефицита бюджета.
Как видно из ст. 1 Закона НСО "Об областном бюджете Новосибирской области на 2002 год", предельный размер дефицита областного бюджета на 2002 год установлен в сумме 83551,2 тыс. руб., что составляет 0,964% к объему доходов областного бюджета без учета помощи из федерального бюджета, то есть установленный Законом области предельный размер дефицита бюджета не превышает установленный п. 4 ст. 92 БК РФ 15-процентный размер дефицита бюджета.
Не может быть признано противоречащим ст. ст. 229, 230 БК РФ положение п. 2 ст. 10 Закона области, предусматривающего общее положение о введении механизма секвестра расходов, если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета. В оспариваемой норме не изложен механизм секвестра, он изложен в статьях 229 и 230 БК РФ, которыми и следует руководствоваться в случае, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета.
3. Прокурором оспаривается также подпункт "б" пункта 1 ст. 17 Закона области, которым установлен перечень документов, составляемых к проекту бюджета. Прокурор усматривает противоречие данного положения Закона области п. 2 ст. 182 БК РФ, которым установлен иной перечень документов, в частности, адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год, план развития государственного и муниципального сектора экономики, структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета и другие.
Представители заинтересованных лиц не признали требований прокурора и пояснили, что оспариваемая статья не действует. Ее действие приостановлено статьей 9 Закона области от 03.07.2000 г. № 110-ОЗ "О порядке внесения рассмотрения и принятия Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2001 год".
Действительно, ст. 9 Закона области от 03.07.2000 г. № 110-ОЗ "О порядке внесения рассмотрения и принятия Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2001 год" приостановлено действие статей 17 - 20 Закона области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области".
Ранее действие статей 17 - 20 Закона области было приостановлено ст. 7 Закона области "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2000 год" от 08.07.1999 г., то есть еще до введения в действие БК РФ. Следовательно, данная норма не нарушает чьих-либо прав и законных интересов, прокурор не доказал обратного. Законодатель сам приостановил ее действие.
Кроме того, отсутствие в перечне документов в оспариваемой норме Закона области документов, указанных в п. 2 ст. 182 БК РФ, не является противоречием федеральному закону. Как пояснили представители заинтересованных лиц, требование о предоставлении перечня документов, указанных в п. 2 ст. 182 БК РФ содержится в другом Законе НСО "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2000 год", затем на 2001 год. Обозренными судом Законами области "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Новосибирской области "Об областном бюджете Новосибирской области на 2000 год", затем на 2001 год, это подтверждается.
4. Пунктом 4 ст. 21 Закона области установлен порядок финансирования областного Совета депутатов, Контрольно - счетной палаты Новосибирской области. Прокурор области усматривает противоречие данного положения Закона области абзацу 13 ст. 6 БК РФ, в котором дано понятие бюджетного процесса, не предусматривающего положений о финансировании конкретных получателей бюджетных средств.
Представители Новосибирского областного Совета депутатов не признали требования прокурора и пояснили, что Новосибирский областной Совет депутатов и Контрольно - счетная палата являются в соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса. В п. 4 ст. 21 Закона области установлен порядок финансирования этих органов, то есть урегулирован бюджетный процесс в части исполнения областного бюджета по финансированию областного Совета депутатов и Контрольно - счетной палаты. Пояснили также, что в Закон области была включена эта норма, чтобы указанные органы государственной власти своевременно финансировались.
Суд считает, что нет оснований для признания оспариваемой нормы противоречащей БК РФ. БК РФ такой нормы не содержит.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить БК РФ. Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Названное регулирование, осуществляемое субъектом Российской Федерации в пределах своей компетенции согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.
В заявлении прокурора области не указано, какие и чьи права и законные интересы нарушены оспариваемым положением Закона области. Не приведено доказательств этого и в судебном заседании. Суд не усматривает нарушения чьих-либо прав и законных интересов.
5. Прокурор оспаривает ст. 7 Закона области "Самостоятельность бюджетов", в которой перечислены собственные источники доходов бюджетов. По мнению прокурора, данная норма противоречит статьям 7, 8, 31 БК РФ. Определив принцип самостоятельности бюджетов, законодательный орган области вышел за пределы представленных ему федеральным законом полномочий.
Представители заинтересованных лиц не согласились с доводами заявления прокурора и пояснили, что по содержанию ст. 7 Закона области не противоречит ст. 47 БК РФ, устанавливающей виды собственных источников доходов бюджетов. Данное утверждение ничем не опровергнуто в судебном заседании.
Законодатель области не устанавливал собственных норм. Принцип самостоятельности бюджетов, как принцип бюджетной системы Российской Федерации, закреплен в статье 31 БК РФ. В законе области он воспроизведен из федерального законодательства. Законодательная деятельность является прерогативой законодателя области, и суд не вправе в нее вмешиваться, если не установит противоречия закона области федеральным законам.
С учетом изложенного и руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 239-7 ГПК РСФСР, Новосибирский областной суд
решил:
Требования прокурора Новосибирской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральным законам, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в силу:
статью 2;
статью 3;
часть 1 пункта 1 статьи 6;
часть 2 пункта 1, пункт 2 статьи 6;
пункт 1 и 2 статьи 4;
пункт 1 статьи 9;
статью 12;
абзац 3 пункта 4 статьи 23 Закона Новосибирской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области".
В остальной части заявления в удовлетворении прокурору Новосибирской области отказать.
Решение суда может быть обжаловано и опротестовано прокурором в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.
